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9 marzo 2019

Proposte di riforma del processo penale (integrative di quelle approvate dal Cdc il 10.11.2018)

Testo elaborato dalla Commissione di studio Anm su diritto e processo penale e approvato, con modifiche, dal Comitato Direttivo Centrale del 9 marzo 2019

Testo elaborato dalla Commissione di studio Anm su diritto e processo penale e approvato, con modifiche, dal Comitato Direttivo Centrale del 9 marzo 2019


1. Premessa


L’Associazione Nazionale Magistrati, con delibera del Comitato Direttivo Centrale del 10 novembre 2018, ha elaborato una serie di proposte di riforma del processo penale già inviate al Ministro della Giustizia.
Nel periodo successivo sono proseguite le interlocuzioni con il Guardasigilli nel corso di diversi incontri.
Allo stesso tempo è stata avviata una proficua interlocuzione con l’Unione delle Camere Penali Italiane allo scopo di individuare possibili settori di intervento su cui trovare la convergenza e proporre al Ministro alcune modifiche del processo penale in comune.
I settori predetti sono stati individuati nei seguenti: riti alternativi, udienza preliminare, depenalizzazione.
Nel corso degli incontri svoltisi presso il Ministero della Giustizia, inoltre, il Ministro ha consegnato ai partecipanti al tavolo (oltre l’ANM, le varie rappresentanze istituzionali e associative dell’avvocatura) uno schema relativo agli ambiti di intervento in ordine ai quali si sta già lavorando a via Arenula (all.1 al quale si farà riferimento al successivo punto 6).
Pertanto, qui di seguito verranno riportate le proposte dell’ANM sui tre settori oggetto di interlocuzione con le Camere Penali, su cui occorrerà ora trovare l’eventuale sintesi con l’UCPI, e alcune considerazioni di massima in ordine allo schema in corso di elaborazione da parte del Ministero della Giustizia.
Alla presente, inoltre, si allega una proposta di modifica del giudizio di legittimità elaborata dalla Sezione ANM Cassazione (all. 2).


2. Un intervento imprescindibile: il rafforzamento del ruolo organico degli Uffici GIP/GUP


Un passaggio preliminare si ritiene imprescindibile, per evitare che gli interventi riformatori rendano ingestibile il lavoro degli Uffici giudiziari: trattandosi di interventi che graveranno soprattutto sugli Uffici GIP/GUP è assolutamente necessario aumentarne in modo significativo le piante organiche.
E sotto questo profilo è fondamentale che il Ministero della Giustizia e il Consiglio Superiore della Magistratura si facciano carico, ciascuno per le rispettive competenze, della questione.
Peraltro, una ulteriore misura che potrebbe portare effetti positivi è quella di destinare i magistrati ordinari che hanno appena raggiunto la pensione (secondo lo schema in corso di sperimentazione in Cassazione) agli Uffici GIP per la trattazione delle richieste di archiviazione relative ai procedimenti monocratici a citazione diretta (con modalità da studiare in caso di fissazione della camera di consiglio) e per la emissione dei decreti penali di condanna.


3. Riti alternativi


a) Prevedere l’innalzamento della applicazione della pena su richiesta delle parti fino a 10 anni (art. 444 comma 1 c.p.p.) e, per l’effetto, prevedere la contestuale eliminazione delle preclusioni previste dal comma 1 bis dell’art. 444 c.p.p.
b) Prevedere una diminuzione di pena fino alla metà per il “patteggiamento” nel caso del soggetto che rende dichiarazioni e “si adopera per evitare che l’attività delittuosa sia portata a conseguenze ulteriori anche aiutando l’autorità giudiziaria nella raccolta di elementi decisivi per la ricostruzione dei fatti e per l’individuazione o la cattura degli autori del reato”, secondo lo schema dell’art. 416 bis1 comma 3 c.p. (già art. 8 L. 203/1991). Necessità, per il riconoscimento della diminuzione, della novità e della decisività delle dichiarazioni.
c) Prevedere, nel caso di applicazione della pena su richiesta delle parti, che la sentenza abbia efficacia nei giudizi civili e amministrativi per pene superiori a 5 anni (mediante la modifica dell’art. 445 comma 1 bis c.p.p.).
d) Prevedere una diminuzione di pena della metà per il giudizio abbreviato nel caso del soggetto che rende dichiarazioni e “si adopera per evitare che l’attività delittuosa sia portata a conseguenze ulteriori anche aiutando l’autorità giudiziaria nella raccolta di elementi decisivi per la ricostruzione dei fatti e per l’individuazione o la cattura degli autori del reato”, secondo lo schema dell’art. 416 bis1 comma 3 c.p. (già art. 8 L. 203/1991). Necessità, per il riconoscimento della diminuzione, della novità e della decisività delle dichiarazioni.
e) Prevedere l’eliminazione della preclusione secondo la quale, in caso di rigetto dell’istanza di rito abbreviato “condizionato”, non si possa aderire al rito abbreviato “secco”.


4. Udienza preliminare


f) Prevedere l’anticipazione delle questioni preliminari di cui all’art. 491 c.p.p. inserendole nell’udienza preliminare, con conseguente preclusione di proporle al dibattimento (naturalmente fatta eccezione per il rito monocratico a citazione diretta); mantenendo la possibilità di poter proporre prima dell’apertura del dibattimento le sole questioni concernenti la riunione e la separazione di procedimenti;
g) Prevedere nell’udienza preliminare il termine ultimo per la costituzione di parte civile.


5. Depenalizzazione condizionata


h) Prevedere per le contravvenzioni stradali e per le contravvenzioni in materia di violazione di norme antinfortunistiche (ad eccezione dei casi in cui tali fattispecie concorrano con delitti) la immediata irrogazione della sanzione amministrativa (in sostituzione della attuale sanzione penale) e l’imposizione delle prescrizioni ad opera dell’autorità amministrativa competente cui la P.G. trasmetterà il verbale di accertamento. Prevedere il lavoro di pubblica utilità, in caso di richiesta da parte dell’interessato o nel caso si volesse rendere tale sanzione alternativa come “principale” al fianco di quella pecuniaria),. Prevedere, quindi, la rilevanza penale e la relativa sanzione (sub specie di “delitto”) nel caso di omesso pagamento della sanzione amministrativa o di omesso adeguamento alle prescrizioni o di mancata prestazione del lavoro di pubblica utilità. Il meccanismo, se dovesse dare i frutti sperati, potrebbe essere esteso ad altre sfere di reati contravvenzionali. Si tratta, in sostanza, di estendere il meccanismo previsto ora per il D.Lvo 758/94 in materia di violazione delle norme prevenzionali, portato ad ulteriori conseguenze, cioè non prevedendo che la violazione di tali norme costituisca reato (ma sanzione amministrativa di analoga o di maggiore consistenza), salvo diventarlo se, nel termine concesso dall’Autorità Amministrativa competente, il contravventore non ottemperi al pagamento della somma (si valuterà se agevolata, in termini ad es. della metà o un terzo del limite edittale) ed all’adempimento delle eventuali prescrizioni). In questo modo si otterrebbe una sorta di “disciplina mista”, in grado di raggiungere diversi obiettivi:
• il fatto rimane illecito, ma non impegna necessariamente la giurisdizione e il processo;
• il fatto sarà fatto oggetto solo eventualmente di valutazione dell’A.G., cioè solo dopo che il contravventore abbia omesso di aderire ad una procedura che tiene conto, in modo equilibrato, di diverse esigenze: sanzione adeguata e rapida; degiurisdizionalizzazione, in linea con ormai risalente idea dell’impossibilità del processo penale di farsi carico di ogni illecito; proporzione tra fatto e sanzione; minore onerosità delle modalità di accertamento;
i) Prevedere la trasformazione in delitti dei più rilevanti illeciti urbanistici (lottizzazione e costruzione abusiva in area vincolata) ed ambientali e la depenalizzazione condizionata, secondo lo schema sopra proposto, delle altre fattispecie per le quali la tutela penale verrebbe solo posposta rispetto alla possibilità delle condotte riparative e di rimessione in pristino.



6. Bozza in corso di elaborazione presso il Ministero della Giustizia


I possibili interventi in corso di elaborazione ad opera del Ministero della Giustizia, pur accogliendo in parte le proposte avanzate dall’ANM e pur contenendo, salvo alcuni punti, il comune denominatore di voler tendere allo snellimento delle procedure, appaiono non ancora soddisfacenti e non decisivi ai fini di un significativo e rilevante nuovo impulso al processo penale.
E’ necessario, dunque, allargare i settori di intervento, come più volte già auspicato e richiesto dall’ANM.


Tuttavia, sulla bozza ad oggi elaborata, che a nostro parere dovrà necessariamente essere ampliata, possono essere formulate le seguenti considerazioni:


a. Punti sui quali si ritiene di poter esprimere parere favorevole: 1, 4, 5, 6, 7, 8, 11, 12, 13, 15, 16, 17, 19, 20, 21, 22, 24, 25, 27, 28, 31;
b. Punti che accolgono le proposte dell’ANM del 10.11.2018: n. 2 (è la nostra proposta n. 14); nn. 3 e 4 (sono la nostra proposta n. 3); punto n. 26 (è la nostra proposta n. 12);
c. Punti sui quali si ritiene di poter esprimere parere favorevole con alcune integrazioni da apportare: n. 10 (inserendovi, oltre alle misure gradate, anche i casi in cui il Tribunale del Riesame abbia revocato le misure esclusivamente con riguardo alle esigenze cautelari mantenendo inalterata la gravità indiziaria); n. 14 (prevedere, in aggiunta, che si possa pronunciare la sentenza di non luogo a procedere anche nel caso in cui debba applicarsi una misura di sicurezza diversa dalla confisca, nel caso in cui dagli atti (o dalla perizia da svolgersi in udienza preliminare) emerga l’assoluta incapacità di intendere e/o volere dell’imputato al momento del fatto); n. 18 (introducendo lo stesso principio anche per la fase delle indagini preliminari e nel procedimento di opposizione all’archiviazione);
d. Punti sui quali approfondire la riflessione: n. 9 (vi è un aspetto sistematico da valutare, poiché il giudizio immediato consente di non celebrare l’udienza preliminare, che nei casi di reati a citazione diretta è assente. Vi è, di contro, l’aspetto positivo di portare a giudizio in tempi stretti reati per i quali sono previsti termini di fase di custodia cautelare brevi, evitando l’emissione dell’avviso ex art. 415 bis c.p.p.); n. 23 (valutare l’aggravio sui giudici di primo grado);
e. Punti sui quali si esprime parere contrario: n. 29 (non ha effetti deflattivi ed è un incentivo alle impugnazioni); n. 30 (risulterebbe un ulteriore incentivo alle impugnazioni).


Alla luce di quanto sopra esposto il Comitato Direttivo Centrale approva il presente documento e dà mandato alla Giunta Esecutiva Centrale di proseguire nella interlocuzione avviata con l’Unione delle Camere Penali Italiane, anche al fine di addivenire ad una eventuale sintesi in ordine alle proposte di cui ai paragrafi 3, 4 e 5.


 



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